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自然資源管理變革下的自然資源咨詢行業新趨勢、新使命

來源: 日期:2021-11-11 14:06:13
石桂琴  殷兆偉
(陜西華地房地產估價咨詢有限公司,陜西 西安 710021)
 
摘要:黨的十八大以來,黨中央堅持統籌“五位一體”總體布局、推進“四個全面”戰略布局,提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰略。對于廣大自然資源咨詢行業工作者,我們要篤定信念,凝心聚力,在黨的創新理論和戰略部署指導下,持續推進自然資源稟賦、權屬、開發利用、整體保護和綜合治理等各項重大改革創新,開展自然資源開發利用效益提升的理論與技術探索,不斷完善自然資源管理制度體系,全面貫徹新發展理念,積極支撐保障構建新發展格局。
關鍵詞:自然資源管理、山水林田湖草、生態文明
 
        1.自然資源產權管理新時代下的業務類別
        長期以來,我國自然資源管理體系錯雜:組織上統一與分區管理并存、資源類目上實現分類管理、各級政府基于本級政府事權行使本行政轄區內的相應管理職能。中央與地方分級管理、多元分治的管理模式導致了以往自然資源分類邊界模糊、資產底數不清、權責不明晰、權益不落實、監管保護制度不健全等諸多問題。為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,履行所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,著力解決自然資源所有者職責不到位、各類規劃交叉等問題,2018年3月,全國人大十三屆一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定,批準成立自然資源部。自然資源部的成立宣告自然資源“九龍治水”式管理的結束,標志著我國進入了“自然資源產權管理”的新時代。
        黨和國家組建自然資源部,賦予其“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,統籌山水林田湖草系統治理”歷史使命,對加快推進生態文明建設、全面建設社會主義現代化、加快完善社會主義市場經濟體制具有重要意義。自然資源咨詢領域的業務類型也由以往土地一個維度,延伸到覆蓋土地、礦產、森林、草原、水、濕地、海域、海島等多項自然資源,資源空間涵蓋到陸地和海洋、地上和地下。按照統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責的 “兩統一”職責,自然資源業務分解到調查監測、確權登記、所有者權益、空間規劃、用途管制、開發利用及生態修復等多個領域。
        2.自然資源“四化”新挑戰
        黨的十八大以來,黨中央高度重視生態文明建設發展,提出了一系列具有重大影響和深遠意義的新理念、新思想、新戰略,為加強自然資源管理指明了方向。隨著國家經濟和社會的發展,自然資源逐步顯現出系統化、資產化、產業化和信息化四個維度的變化:
        一是自然資源的系統化。自然資源管理領域的變革是由一元發展到多元、單一類資源發展到山水林田湖草的綜合治理,管理目標也由自然資源的經濟效益最大化到追求自然生態可持續發展的綜合效益最大化。自然資源管理的形式由孤立的自然要素之間的“點線關系”,向生態系統一體化“網絡關系”轉變,迫切要求自然資源治理向全新、系統的管理理念轉變。習近平總書記指出:“山水林田湖是一個生命共同體,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹”,形象地闡述了自然系統的統一性和各種自然要素的相互依存性。正是由于自然資源管理的系統性、整體性,要求每位自然資源咨詢領域從業者必須破除原有的單一分散思維方式,如:以往的城鄉規劃重心在城鎮,側重于發展;土地利用總體規劃側重于資源保護的剛性要求;而以“多規合一”為基礎的國土空間規劃則要求發展和保護并重。由于國土空間規劃覆蓋全域,涵蓋自然資源多個門類,這就要求規劃從業者從現狀踏勘,到現狀問題解決,必須從系統的角度看問題,統籌兼顧,整體施策,全方位、全地域、全過程地開展自然資源領域相關工作,提出解決策略,形成空間方案,完成各項專題。這些無疑對行業從業人員自身素質和從業人員團隊間的溝通都是很大的挑戰。
        二是自然資源的資產化。2019年4月,“兩辦”聯合印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,要求“統籌推進自然資源資產交易平臺和服務體系建設”。自此,國家明確統籌推進自然資源資產化改革的時間表與路線圖。隨著國家推進自然資源資產化,相對于自然資源咨詢領域從業者而言,一方面是自然資源資產量化業務的延伸——自然資源的資產價值核算、計量、評估,以及探索多樣化有償使用方式和使用補償機制,健全耕地、草原、森林、濕地等資源保護與占補平衡,完善自然資源節約集約利用評價等;另一方面,自然資源的“量化”工作產生了一系列衍生品如自然資源資產交易抵質押貸款、資產支持證券、信托等金融產品;國家在重點生態功能區設立了轉移支付;部分地方也在探索建立跨地區的生態補償;利用自然資源資產化明晰自然資源利用稅征收稅基……這些“自然資源+金融”、“自然資源+轉移支付”、“自然資源+生態補償”、“自然資源+稅收”等衍生品對自然資源咨詢領域工作者跨多學科知識提出了更高要求。
        三是自然資源的產業化。在生態文明建設和自然資源產權管理的背景下,自然資源管理工作迫切需要構建一個涵蓋自然資源全領域、多門類、廣縱深的自然資源產業網:產業鏈條上,從“摸清家底”的自然資源清查,到自然資源價格評估和保護、利用,再到自然資源的綜合整治和生態修復;資源門類上,從土地資源、礦產資源,到“山水林田湖草”生命共同體,再到涵蓋生物資源、氣候氣象資源的跨學科、跨部門管理組合;空間利用上,從陸地延伸到海域,從地上延伸到空域和地下;跨度上,從遙感等廣域層面到宗地確權登記的微觀層面。可以說,自然資源咨詢領域業務間的聯系更高、交叉更頻繁,尤其是處于自然資源基礎或統籌地位的業務由于自然資源資產化的運作,從事某一領域的從業者,通過產業鏈延伸到本地區的其他業務將比其他“后入者”更加容易。以國土空間規劃業務為例,由于國土空間規劃涵蓋資源信息量較大、綿延周期較長、數據基底較繁雜詳實,因此國土空間規劃業務承接單位將比其他單位有更好的信息資源積淀,其在本地區承接其他類別的咨詢業務將變得更加便利。因此,自然資源產業化將導致自然資源咨詢行業的“馬太效應”被更加放大。
        四是自然資源的信息化。隨著自然資源相關業務資質的進一步放開,入局者也在逐步增多。近年來,阿里、騰訊、百度、華為等互聯網企業除在布局多地的智慧城市、時空數據外,也逐漸深入到國土空間規劃、地理信息大數據、林草大數據、地災防治、氣象信息化等其他領域,自然資源的信息化將導致領域供應商迎來新一波洗牌。雖然更多的企業介入,有助于推進自然資源領域相關行業的良性發展,但與此同時,HBAT、通信運營商等跨行業入局者的進入,尤其在互聯網大數據運作下,傳統的自然資源領域服務單位將面臨專業人才流失的巨大危機。面對自然資源信息化帶來的巨大變革,自然資源咨詢領域從業者要更加充分地運用地理信息系統、遙感、大數據等高新技術和方法,加強對自然資源保護、開發、利用的分析評估和監測監管,為科學決策提供科學依據。此外,自然資源咨詢領域從業者也要進一步推進自然資源系統新型智庫體系建設,加強與其他智庫的溝通聯系,充分發揮智庫咨政建言、理論創新、政策研究、決策評估、輿論引導、社會服務等重要功能,以科學咨詢支撐科學決策。
        3.多元系統化的自然資源領域業務轉變
        自然資源管理不是各類自然資源管理的簡單疊加,而是一場系統性、整體性、重構性的變革,必須破除原有單一分散的資源管理思維方式,用系統論的思想看問題,構建系統完備、科學規范、運行高效的職能體系,提升自然資源領域治理體系化和能力現代化。面對自然資源管理理念的轉變,自然資源領域相關業務的變革,必須要實行三個維度的轉變:
        一是做好基礎理論研究工作。當前,自然資源領域科學理論研究短板突出,前沿理論和技術鮮有領跑。基于此情形下誕生的自然資源領域前瞻性、引領性、儲備性的課題較多,譬如對自然資源界定、屬性、分類,以及對各類自然資源在所有制性質、權利類型、權能形式、配置方式、價格致因等相關理論淵源和形成機制的研究等,這就要求自然資源咨詢從業者以自然資源管理現代技術發展為支撐,扎實推進基礎理論研究,實現相關科技成果轉化。
        二是做好法律制度研究工作。豐富自然資源領域咨詢工作的依據,首先要完善自然資源相關法律,其中需重點完善自然資源開發保護、空間規劃、自然資源資產產權、自然生態保護修復等方面的相關法規、政策。按照國家生態文明建設和自然資源制度改革相關要求,構建自然資源治理聯動、政府與市場共同運作、社會高效參與的現代管理體制機制,不僅需要綜合性、全局性的頂層設計,更需要廣大自然資源領域從業者對現行法律存在缺位或不完善之處進行研究,推進自然資源相關領域在法律、法規、政策上的系統性和程序性,推動我國自然資源領域的制度化、法制化建設,實現更好的自然資源綜合治理能力。
        三是做好技術攻關工作。黨的十八屆三中全會以后,國家對地方各級政府要求在自然資源管理職責上做到資源管理、產業管理、生態管理和資產管理等職能的融合,并逐步強調市場在資源配置中起決定性作用。在此形勢下,自然資源領域各類業務也向著綜合化、產業化、一體化方向發展。加快對自然資源領域的基礎標準、法律規范、管理流程、信息化平臺的梳理整合,解決現行自然資源管理存在的體制不適應、技術不全面、標準不統一、數據不一致等問題,將是未來自然資源咨詢領域從業者的一大使命。因此,如何在自然資源新的配置和利用方式作用下,尤其是自然資源所有者權益領域,建立自然資源資產核算體系、加快自然資源實物量統計和價值量核算、編制自然資源資產負債表、建構自然資源資產管理考核評價等,需要廣大從業人員做好自然資源領域內在調查、評價、規劃、評估、監管等關鍵步驟上的技術攻關。
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