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全民所有土地資源資產核算基礎工作的探討

來源: 日期:2021-11-02 15:11:17
北京華信房地產評估有限公司 聶燕軍 李亞男
摘 要 隨著自然資源資產管理體制改革和土地有償使用制度改革的深入推進,土地資源資產核算正逐步成為一項制度性的重要工作。由于該工作在全國范圍內還沒有大規模展開,目前階段還面臨諸多實操性問題。俗話說,“基礎不牢,地動山搖”。土地資源資產核算涉及數據眾多,作業周期長,工作量大。本文就土地資源資產核算的基礎工作進行梳理分析,重點圍繞數據處理進行討論。
 
        隨著自然資源資產管理體制改革和土地有償使用制度改革的深入推進,土地資源資產核算正逐步成為一項制度性的重要工作。由于該工作在全國范圍內還沒有大規模展開,目前階段還面臨諸多實操性問題。俗話說,基礎不牢,地動山搖。土地資源資產核算涉及數據眾多,作業周期長,工作量大。筆者有幸參與北京市土地資源資產核算試點工作,本文對土地資源資產核算中的基礎工作進行了梳理分析,重點圍繞著數據處理進行討論。
        一、背景
        土地資源作為人類賴以生存和發展不可或缺的自然資源,具有非常重要的價值意義。土地資源是構成土地資產的物質基礎,土地資產是對土地資源價值關系的反映。土地資源資產的核算是從實際存在的經濟價值核算出發,將土地資源核算分為實物量核算及價值量核算兩個階段,兩者有機結合,形成土地資源資產核算總價值。其中實物量核算是基礎,是價值量核算的前提。
        2019年4月14日,中辦、國辦印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,要求研究建立自然資源資產核算評價制度,開展實物量統計,探索價值量核算。
        現階段土地資源資產核算的基礎數據覆蓋面較少,土地資源實物量涉及的調查監測成果與價值量地價體系建設成果之間的匹配性較差,導致實施全面的土地核算工作難度較高,可用于分析的土地核算成果較缺乏。所以摸清工作內容、資料情況、核心屬性獲取等基礎性工作,便成為了完成核算工作的重要環節。
        二、基礎工作的內容
        1.確定核算范圍與對象
        土地資源資產核算的范圍與對象是首先需要明確的內容。土地資源資產核算中實物量的空間范圍、地類范圍、權屬范圍等應根據具體核算工作的目標、任務,以及成果的應用方向,參考分類體系,清晰列示具體核算對象。目前各區的行政范圍數據是由民政部門公布,國土調查由自然資源部門負責,由于歷史原因,二者范圍數據有可能會出現不一致的情況。那么核算范圍是以民政部門行政范圍為準還是以國土調查、變更調查的范圍為準,必須明確。此外,價值量核算范圍與對象的確定宜考慮各類土地資源經濟價值顯化程度的階段性特征來表示。
        2.確定核算時點及核算周期
        土地資源資產核算需要收集的數據來源眾多,同一科目不同數據來源進行交叉驗證時應保持一致性。如果沒有統一的核算時點,會產生大量的重復性工作甚至無用工作,導致核算發生混亂。同時由于規劃實施和城市化進程的推進,土地資源的相關數據在動態變化中,沒有統一的時點,也會導致核算結果不可信。核算時點宜與國土調查、變更調查等資源調查體系運行的要求相協調,并綜合考慮各項工作的要求,一般宜確定為年末最后一個自然日。核算周期則要考慮人力物力財力情況,以及數據變化情況。
        3.確定實物量內涵
        土地資源實物量內涵確定決定了收集土地資源資產核算所需要收集資料的范圍、內容、形式、要求、工作量等等。土地資源實物量是通過土地面積數量和質量評定結果為表征。但是土地資源實物量內涵并不僅僅是確定土地面積這么簡單,還會涉及其他關于土地的眾多屬性,比如位置、地類、用途、權屬性質、使用年限、容積率等等。很顯然,這些屬性數據是土地資源資產核算很重要的基礎數據,是影響最終核算結果的重要內容,必須予以足夠的重視,投入足夠多的人力物理和財力。土地資源實物量宜依據距核算時點最近一期的國土調查、變更調查、地籍調查、不動產登記信息、農用地質量分等專項成果等確定。土地質量內涵依據相應的質量評價結果確定。
        4.確定價值量內涵
        土地資源資產價值量內涵無疑是個焦點,有各種爭論。特別是土地資源的社會價值、生態價值內涵是什么,如何核算更是眾說紛紜。現階段,土地資源資產價值量,主要是指經濟價值。土地資源資產價值量的內涵宜結合分類體系與具體核算工作目標,設定包括土地資源的價值特征、市場特征、權利類型、權利期限等其他限定條件,以及對應的估價期日等基本要素,如設定為核算時點的各類土地用途法定最高年期的完整國有建設用地出讓土地使用權價值等。
        5.編制合理高效的工作方案
        土地資源資產核算中編制合理高效的工作方案的重要性不言而喻。工作方案要根據核算項目工作要求,結合核算范圍的實際情況編制,確保工作方案符合項目需求。方案應包括但不限于組織方式、核算方法、技術路線、工作安排、質量控制、保障措施等方面。
        6.基礎資料搜集
        土地資源資產核算能否順利推進取決于基礎資料收集的質量。基礎數據源資料的準備,應選擇已通過驗收的國土調查成果、變更成果、土地各專項數據、行政管理平臺數據、臺賬數據、各地價體系成果等數字化資料作為核算數據源。
        7.資料的初步整理與分析
        根據搜集到的資料數據,初步進行數據分類,從來源分類及表現形式等進行分類,了解數據現狀,判斷資料的真實性、權威性、正確性、完備性及時點的統一性,并提出補充資料清單等。當然這里說的判斷資料更多地是從形式上和總體上進行初步判斷。
        8.專業性人員準備
        土地資源資產核算如果沒有一支高效工作的團隊很顯然不能順利完成。土地資源資產核算宜由管理經驗豐富的專家擔任項目負責人,負責總體工作安排、技術流程制定以及成果質量檢查的指導等。工作團隊下設若干作業員、質量檢查員,分為若干工作組,承擔核算項目的實施。其中質量檢查員負責全程對數據處理作業員所提交成果進行質量把關,從而保證工作的順利進行。參加核算工作的作業員和質量檢查員都應經過專業培訓,系統掌握核算技術方法、技術路線等。
        9.軟硬件保障準備
        鑒于土地資源資產核算涉及的國土數據的保密級別較高,硬件方面,宜設置專用辦公室及專用電腦進行工作,并與互聯網進行物理防護隔離。所有設備均需經過前期測試以保證性能良好,運轉正常,滿足核算工作的要求。軟件方面,采用專業辦公軟件進行數據編輯、分析、測算,采用地理信息系統軟件等進行數據收集、圖形處理。
        10.建立良好的項目管理制度
        土地資源資產核算宜建立良好的項目管理制度以保證核算成果的質量,如建立培訓制度、作業記錄制度、問題報告制度、重大問題協商解決制度、數據安全制度、質量控制制度等。
        三、基礎工作中的數據處理
        1.資料搜集
        在實物量核算時,第一,要做的基礎工作是進行資料搜集。在這個環節中,需要確認收集數據的真實性,準確性和完整性。確認數據的真實性,主要是了解數據是否通過驗收合格,或有相關的批示批復等,資料必須是符合客觀事實的,不存在弄虛作假,更不是主觀杜撰出來的;確認數據的準確性,主要是看資料是否符合相關數據生產標準;確認數據的完備性,主要是看數據各要素層是否齊全,屬性字段、屬性值是否完整,存儲、轉移過程有無損壞等。
        第二,進行數據提取。數據提取分為底圖圖層的提取和專題數據的提取。底圖數據提取如提取“國土調查”成果土地利用數據中“地類圖斑”(DLTB)要素層。專題數據提取如提取不動產登記信息管理基礎平臺“不動產登記數據”中的“宗地”(ZD)要素層。在提取的過程中需注意保留要素層名稱、代碼及屬性表等信息不變。
第三是進行要素層屬性值檢查。對底圖數據和專題數據提取的要素層屬性表進行逐項檢查、分析。根據核算項目的要求,對底圖數據的屬性進行清洗,剔除無關屬性字段,對專題數據的屬性字段進行查閱,并對有疑問的屬性字段圖斑進行標注和分類統計,例如有漏填等完整性缺失,存在填寫不規范等規范性錯誤等。
        2.屬性填寫錄入
        由于專題數據是依托各項目原始需求而生產出來的,具有特殊性及獨立性,其覆蓋屬性并不一定滿足核算的實際工作需求。這時就需要進行一定的處理。第一,需要明確核算項目的屬性需求,明確內容、內涵、格式及要求等,可按照實物量屬性(如地類名稱、地類編碼)、價格信息屬性(如用途、土地面積、建筑面積、供應情況等)、經濟價值屬性(核算單價、核算總價等)進行歸類,分析各屬性對于核算成果的影響程度,梳理出核心屬性。
        第二,通過確定核心屬性,分解各類型屬性資料來源。若核心屬性內容有缺失情況,則需要通過補充調查、行政檔案翻閱等進行填補。如實物量屬性補充渠道來源于國土調查成果,價格信息屬性補充渠道來源于土地供應資料、地籍資料等。
        第三,創建實物量工作底表。建立實物量工作底表,覆蓋核算項目要求的所有實物量屬性,細化填表說明。這樣做一方面有利于進行屬性填補輸入,另一方面在工作底表中增加說明欄、人員、時間、屬性來源等多項備注欄目,可用于問題追溯追責,也便于核算質量的控制管理。
        3.問題屬性處理
        在屬性錄入的過程中,需要進行嚴格的質量控制,發現并解決屬性錄入問題。首先,需要針對錄入的屬性內容從完整性、準確性、合理性等方面進行分析:完整性主要是分析屬性是否錄入齊全、空缺項內容及數量等;準確性主要是分析錄入的屬性與來源資料是否一致,有無人為疏漏等;合理性分析主要是從各屬性間的關聯程度、邏輯性等方面進行分析。
        其次,將屬性內容梳理之后,按照問題數量級、影響結果的程度等進行統計歸類。如權屬邊界范圍問題、屬性空缺問題、行政資料與專題數據不一致問題、圖形重疊錯位問題等。
        最后,將屬性提取、錄入階段的各類問題匯總,分析討論解決方式,逐級上報尋找解決方案,或通過組織專家會討論等方式,追溯問題根源,商討解決思路。根據問題處理意見,形成處理細則,對問題屬性進行再次填補錄入,并做好相應備注說明。
        四、結論及建議
        1.建立成熟的工作機制
        土地資源資產核算地域性特別強。基礎數據都需要行政部門來提供,很多問題都需要行政部門解決或認可解決方案。在工作層面,要重視建立成熟的工作機制,在基礎數據保障、工作組織、監管模式等方面給與制度保障。在技術層面,需要制定明確、統一、公認的操作細則和作業流程。通過健全規章制度,理順工作機制,落實基礎數據提供,明確監管、管理職責。
        2.充分利用已有的相關成果和資料
        土地核算工作需求的數據資料繁多,要加以系統分析和充分利用,提取有價值的數據作為參考,這是有效提高工作質量的關鍵。如在北京市核算試點過程中,發現宗地專項數據中的土地供應情況等缺失嚴重。而北京市檔案數字檔案館平臺集成了土地業務檔案、專項工作檔案和文書檔案,整合了地籍系統,可以利用地籍號和關聯案卷號等關鍵信息通過該平臺進行查詢,把查詢結果作為宗地屬性補充的重要來源。
        3.加快專項成果數字化
        加快專項成果數字化的工作,實現數據矢量化、電子化、即時化,統一成果體系、統一分類標準,增強各類專項數據空間要素匹配性,為摸清土地資源實物量奠定良好工作基礎。這樣不僅有利提高工作效率,節約人員成本,降低項目經費,也有利于核算工作的全面鋪開及后續更新。
        4.加快建立統一的土地資源分類標準及調查標準
        核算工作底圖和分類以“國土調查”為準,而大量屬性數據來自各專項數據。因管理需求不同,專項數據普遍存在分類標準不統一、調查方式不統一、統計標準不統一等問題。此外,宗地供應數據和國土調查數據疊加時,存在空間匹配性較差的問題,增加了核算工作多源數據融合難度,建議加快建立統一的土地資源分類標準及調查標準。
        5.細化作業標準和加強質量檢查
        制定統一的作業標準是保證完成核算工作的技術基礎。核算中的技術細節如屬性界定、圖層融合、碎面處理、庫體結構、價值體系等方面都需細化明確。同時建立嚴格的質量檢查保障制度,質檢人員全程跟蹤檢查,及時發現工作過程中存在的問題,及時反饋,并監督整改,確保數據真實準確。只有基礎工作中數據采集規范、有據可查、有章可依,整個核算工作才能夠順利完成。
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