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新時期城市地價動態監測的視角延伸

來源: 日期:2021-11-02 14:43:59
陜西華地房地產估價咨詢有限公司 鞏榮生
摘 要 城市地價動態監測已經形成了一套常態化的運行機制,監測成果揭示市場變化趨勢,服務于政府管理決策和市場投資決策,越來越受到各方重視。新時期構建更加完善的土地要素市場化配置體制機制,傳統的城市地價監測工作應與時俱進,持續拓展思維廣度與邏輯深度,對市場運行態勢和價格傳導機制進行系統性監測分析和多維度立體展示,以增強市場表征,豐富實踐應用,更好地輔助“有為的政府”和“有效的市場”,促進土地要素的高效率配置和地產市場的高質量發展。
        我國30多年來的土地有償使用制度改革有效釋放了土地資源潛力、激發了土地市場活力,為城市化進程注入了強勁動力,新時期新發展理念下,推動新型城鎮化建設和社會經濟高質量發展,需要持續深化土地要素配置市場化改革。2020年3月,中共中央、國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》,突出了土地的基礎要素地位,把“推進土地要素市場化配置”作為首要任務,要求“加快要素價格市場化改革”,“完善主要由市場決定要素價格機制”。市場是最有效的資源配置形式,價格是市場調節的核心樞紐,提高政府管理效能,提升土地要素市場化配置效率,離不開科學的地價動態監測預警體系。新時期的城市地價動態監測工作應持續改進,緊跟建設現代土地市場的新形勢,致力于構架全覆蓋、多維度、系統性的監測體系,以適應政府管理和市場發展的新需要。
        一、推進土地要素市場化配置面臨的幾個“地價”問題
        1.房地產開發的住宅用地價格調控
        商品住宅房地價格的調控一直是社會關注的焦點,關系到社會民生和經濟可持續發展,按照中央“房住不炒”的決策定位,各地近年來因城施策,不斷優化供地方案,從“限地價、競配建”、“限房價、競地價”到“限房價、限地價、競品質”,探索建立有效的房地聯動調控機制,以實現“穩地價、穩房價、穩預期”調控目標。執行中如何合理“限地價”與“限房價”,既能符合市場邏輯,又要體現調控思維,是對政府調控科學與藝術的考驗。健全完善房地聯動調控機制,離不開對房地比價關系的客觀評判,而基于長期、大量的市場監測數據對比分析,則成為政府科學施策、精準調控的重要參考依據。
        2.有償使用擴圍的公服用地價值顯化
        公共管理與公共服務用地是國有建設用地的重要組成部分,據統計,目前全國公服用地實物量近120萬公頃,價值量15萬億左右,約占全部國有建設用地資產總量的13%。2016年12月八部委聯合印發《關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》(國土資規〔2016〕20號),適應投融資體制改革要求,鼓勵公服用地有償使用,支持地方政府市場化配置公共服務項目用地,與社會資本共同投資建設。但從土地市場來看,2020年全國公服用地僅有3501宗以出讓方式供應,占比總量不到12%,大量的公服用地仍采用行政劃撥,整體市場化配置程度較低,市場價值亟待顯化。隨著以公服用地為底層資產的基礎設施公募REITs試點大力推進,以及國家加快部署“新基建”,這部分政府手中“沉睡”的巨量土地資源資產化資本化,將有效撬動社會投資、擴大社會信用、降低政府負債,為經濟發展注入寶貴的“穩定劑”和強勁的驅動力。
        3.集體土地入市的增值收益分配
         激活農村土地要素,推進城鄉要素雙向流動,不但可以為經濟建設釋放出廣闊的空間資源,對于城鄉融合發展和鄉村振興戰略實施更是意義重大。2020年1月新《土地管理法》施行,包括集體經營性建設用地入市、農村閑置宅基地有償退出、農村土地征收制度改革等農村“三塊地”制度改革迎來歷史性突破。相較國有土地相對成熟的市場化配置體系,農村集體土地市場還是一片空白,當下推進農村土地要素市場化流轉配置,除了亟待健全基礎制度配套外,需要加快城鄉統一的土地市場建設,培育完善城鄉一體化的土地價格形成機制,目前各地正在大力開展集體土地公示地價體系建設,而建立公平合理的集體土地入市增值收益分配機制,則成為推動農村“三塊地”制度改革和市場化配置的關鍵。
        4.存量低效用地再開發的利益共享
        城鎮存量低效用地再開發是土地利用提質增效、城市功能有機更新的有效途徑,早在2009年,國家就在廣東部署開展“三舊”改造試點,2016年原國土資源部發布《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》,2020年《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,充分運用市場機制,“鼓勵盤活存量建設用地”,《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求,“完善城鎮建設用地價格形成機制和存量土地盤活利用政策,推動實施城鎮低效用地再開發”。從各地的實踐來看,存量低效用地再開發權利復雜、訴求多元,一般多以政府主導下市場化方式運作,普遍存在價格機制不活、要素流動不暢、市場激勵不足等問題。注重土地所有權、使用權和發展權的“權利顯化平等和利益分配公平”,探索建立“利益共享、多方共贏”的激勵機制,成為順利推進低效用地再開發的關鍵。不久前《自然資源部關于深入推進低效用地再開發的指導意見(征求意見稿)》提出,“土地使用權人申請政府收儲的,政府可與土地使用權人約定土地收儲后再出讓的收益分成方式”,若落地執行,或將實現存量低效用地再開發利益共享機制的制度性突破。
        5.工業用地供給改革的租價均衡
        國家近年來不斷完善產業用地政策,大力推進工業用地供給側改革,《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,“深化產業用地市場化配置改革。健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資(入股)等工業用地市場供應體系。”目前工業用地出讓轉讓的市場化定價機制相對成熟,但租賃市場仍是“小眾”市場,租賃交易尚缺乏規范引導,租賃價格還存在機制“短板”。隨著工業用地配置方式越來越靈活多樣,租價比的合理確定,租讓價格體系的均衡完善,直接影響著工業用地的市場化配置效率。
        6.土地一、二級市場的地價聯動
        當前政府主導的土地一級市場體制機制相對健全,但二級市場由于交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善,運行發展中的問題比較突出,導致要素流通不暢,存量土地資源流轉配置效率較低。2019年7月《國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》(國辦發〔2019〕34號)發布,要求有序推進土地二級市場建設,完善土地二級市場的價格形成、監測、指導、監督機制,強化土地一、二級市場聯動,形成一、二級市場協調發展、規范有序的現代土地市場體系。建立土地一二級市場的地價聯動機制,推進土地要素價格市場化改革,對于規范交易行為、防范市場風險、優化資源配置、激發市場活力有著重要的作用。
        二、發揮地價監測在加快要素價格市場化改革中的專業作用
        1.構建“政市”聯動的地價形成機制
        土地作為重要的公共資源和最基礎的生產要素,提高其配置的“公平”與“效率”,關乎社會經濟的可持續高質量發展。我國的土地市場尚處于政府主導的“初級階段”,目前從國有土地到集體土地、從建設用地到農用地,土地估價技術已成體系,城鎮基準地價、標定地價等政府公示地價已經建立,國有建設用地招拍掛一級市場價格形成機制漸趨成熟,按照《自然資源部辦公廳關于部署開展2019年度自然資源評價評估工作的通知》(自然資辦發〔2019〕36號)安排,集體建設用地和農用地基準地價制訂已經全面開展,全域自然資源政府公示價格體系和價格監測也在緊鑼密鼓試點推進。但我們也能清楚地看到,當前的公示地價體系具有“政府指導價”屬性,側重于土地的區位質量等級差異,無法全面反映土地的供需和資源的稀缺,環境損害成本更無從體現。由于土地市場發育還不健全,制度體系有待完善,政府和市場的關系尚未理順,在土地一二級市場脫節和城鄉土地市場割裂的情形下,“政府指導價”和“市場價格”往往出現一定“背離”,土地市場價格信號紊亂,制約了市場優化配置土地資源的功能。
        《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》要求,“完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發布制度,逐步形成與市場價格掛鉤動態調整機制”,《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出,“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發揮政府作用,有效彌補市場失靈。”價格機制是市場機制的核心,推進土地要素市場化配置,需要構建起“政市”聯動的地價形成機制,實現“政府指導價”與“市場價格”掛鉤動態調整,使政府對土地市場的價格管理既遵循市場規則、又體現政策導向,從而完善主要由市場決定要素價格機制,有效發揮政府公示地價體系對市場交易行為的“指導”作用,實現“有為的政府”與“有效的市場”有機結合,提升土地要素市場化配置的“公平”與“效率”。
        2.發揮地價監測的專業橋梁紐帶作用
        城市地價動態監測工作至今持續20余年,已經形成了一套相對完整的技術體系和常態化的運行機制,監測成果服務于政府管理決策和市場投資決策,得到越來越廣泛的應用,但相較建立現代土地市場體系和深化土地制度改革的現勢需求,城市地價動態監測工作還需要持續改進。構建“政市”聯動的地價形成機制,準確捕捉價格信號,真實還原市場本質,助力土地要素價格市場化改革,為政府調控提供科學決策支持,為市場調節提供客觀信息引導,城市地價動態監測在政府和市場之間發揮著重要的專業橋梁紐帶作用。《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出,“構建要素價格公示和動態監測預警體系,逐步建立要素價格調查和信息發布制度。完善要素市場價格異常波動調節機制。” 監測市場走勢、發現市場價值、預警市場波動、建言市場調控,新時期的地價動態監測工作,將被賦予更豐富的內涵和全新的職能定位。
        三、新時期城市地價動態監測工作的視角延伸
        適應新時期推進土地要素市場化配置的新舉措,服務完善土地要素價格市場形成機制,加強土地市場價格監督管理,地價動態監測工作面臨全新的機遇與挑戰,需要與時俱進,持續拓展思維廣度,不斷延伸邏輯深度,對市場運行態勢和價格傳導機制進行系統性監測分析和多維度立體展示,以增強市場表征,豐富實踐應用,更好地助力改革深化、服務市場發展。
        1.服務國土空間全域管護,探索建立全域全要素監測機制
        按照山水林田湖草生命共同體的理念,融入國家自然資源管理新體制,以土地要素為本底,依托現有的地價監測工作體系,探索擴展構建全域全要素自然資源價格監測機制,加快“形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的等級與價格體系”,支撐自然資源管理向數量、質量、生態“三位一體”,資源、資產、資本“三資融合”并重轉變。
        2.服務國家區域協調發展戰略,構建城市地價分層監測體系
        在現有國家級監測城市的基礎上,進一步細化監測層級,加強省會城市、中心城市重點監測,京津冀、長三角、粵港澳、成渝、中原、關中平原城市群都市圈區域聯合監測,構建“中、省、市、縣”四級監測網絡體系,豐富監測層級,強化區域土地市場關聯分析,拓展監測成果在宏觀、中觀、微觀層面的多樣性應用。
        3.服務城鄉統一土地市場建設,探索城鄉地價融合監測機制
        服務城鄉統一土地市場建設,以新《土地管理法》實施為契機,擴展集體建設用地 “三塊地”改革和農用地“三權分置”下的集體土地市場監測,探索城鄉地價融合監測機制,揭示集體土地市場價格信號,尋找從農用地到建設用地、從集體到國有土地征轉用全過程中的內在市場價值規律,為推進“同地、同價、同權”,建立公平合理的土地增值收益分配制度,促進城鄉要素配置流轉暢通,實現城鄉一體化協調發展提供技術支撐。
        4.服務房地產市場宏觀調控,構建住宅開發房地聯動監測機制
目前全國70個大中城市商品住宅銷售價格指數和105個主要城市地價監測指數已成為國家房地產市場調控的重要標尺,圍繞國家“穩地價、穩房價、穩預期”調控目標,強化對重點城市樓市和土地市場的房地聯動監測,從土地供應量和結構、房地比價、租售比、量價關系、庫存去化等方面綜合分析,真實揭示市場變化,為國家和地方政府精準實施“因城施策”、“一城一策”提供參考、建言獻策。 
        5.助力土地制度改革創新,強化調控政策績效評價監測
        市場追求“效率”、政策保障“公平”,實現“公平”與“效率”的協調統一,需要政策設計放活與管好有機結合,地價監測應加強對宏觀調控政策導向下的微觀市場表現客觀研判,強化土地調控政策績效評價,構建政策實施效果的評價反饋機制,并結合市場變化提出政策制度改革創新建議,匡正糾偏,更好發揮地價監測的專業橋梁作用,推進政策調控和市場調節良性互動、有機協同。
        6.完善土地價格市場形成機制,加強土地二級市場地價監測
        當前的地價監測更多體現為對土地一級市場的價格監測,由于交易信息不夠公開透明,數據獲取渠道受限,對土地二級市場的監測環節相對薄弱。加強對轉讓、出租、抵押、企業改制、涉地股權轉讓、司法處置等二級市場地價監測,強化土地一、二級市場價格聯動,有助于整體把控土地市場,合理引導市場預期,有效防范價格異常波動,維護市場平穩健康運行。
        7.適應土地制度改革深化需要,擴展地價監測用途分類
        目前的地價監測土地用途分類主要為商業、居住、工業三大類,隨著土地有嘗使用擴圍,包括大量的公共管理和公共服務用地已經納入有償使用范圍,地價監測應同步將公服用地列入監測用途分類,同時應結合市場實際,對一些典型的二級類用途進行細分監測,比如零售商業與商務金融、工業與倉儲、居住R1與R2等,以深度反映市場全貌,豐富監測內容,為政府和市場提供更精準、更全面的價格信息。
        8.融合應用新技術手段,逐步實現全樣本精準監測
        GIS技術的創新應用、數據信息新技術的融合賦能,豐富了地價監測的手段,通過對國土資源領域不動產權籍數據、變更調查數據、地理空間數據、公示地價數據、市場交易數據等多源數據整合集成,邏輯架構監測數據平臺,實時動態更新,可視化分析展示,使得城市地價全樣本精準監測成為可能,從而推進地價監測工作向更高質量、更高效率、更高精度技術升級,并與土地資產量核算、政府自然資源資產負債表編制等工作銜接,逐步實現自然資源領域監測融合、邏輯統一、技術協調、成果共享。
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