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甘藏春:土地的特殊屬性決定土地政策的公平是最重要的

來源: 日期:2021-06-04 10:04:58
        我和大家一起分享土地政策的公平與效率關系研究中的一些心得。中國土地問題是社會關注的熱點問題。對中國發展的經驗總結和路徑選擇問題的理解要達成共識,在土地問題上也得有一個共識,最根本的問題就是在土地政策制定中如何認識公平和效率的關系。
土地的特殊屬性決定土地政策的公平是最重要的
        不同學科在看待公平與效率的關系上是不一樣的。經濟學主要關注解決效率問題,公平是法學最高的價值目標,倫理學講的是公正正義的價值,社會學關注的是分配。從不同的學科視角來看,公平與效率問題有一般性的規律,但是在土地問題上,這個問題還存在一定的特殊性。土地公平與效率關系問題的最大的特殊性就是土地的自然屬性,其決定了土地和其他的生產要素在公平和效率之間關系上的不同。我們在土地管理、土地法的相關教科書中會讀到,土地的屬性很多,有自然屬性、經濟屬性、法律屬性、社會屬性、文化屬性等,現在也提到生態屬性。這么多屬性中,最基本的是土地的自然屬性。
        為什么是自然屬性呢?第一,土地不是人類勞動的產物。先有土地,后有人類,人類利用土地進行生產、生活和發展。這個基點就決定了土地和其他生產要素的不同。所以洛克在《政府論》里分析土地私有權,講到土地不是人類創造的,那么怎么逐步形成和轉化為土地的私有權利呢?這里面就有一個大的問題,他提出了一個財產恢復理論,就是說土地作為人類勞動的共同產物,它的所有權應該屬于全社會。但是因為人們利用它,所以就慢慢的形成了個人所有的權利。但他又講了三個限定條件,一是充分利用,不能浪費和糟蹋。二是善的原則,還有一個就是充足原則。一百多年前美國亨利·喬治在《進步與貧困》里面專門針對資本主義土地私有制度進行了批判,他的觀點就是要收歸國有,用稅收的辦法實現土地價值的公有。孫中山先生很贊成這個觀點,平均地權可以說是來源于這個思想。土地不是人類勞動的產物,應該屬于全人類,這是土地公平最重要的基礎。土地的自然屬性決定了土地位置不變,總量不能增加。這樣就容易形成土地壟斷,政策制定就要限制土地交易當中的壟斷。
        因為強調自然屬性是土地最根本的屬性,是最基本的特殊性,因此,在土地問題的公平和效率上,公平是最重要。怎么看待這兩者的關系呢?我認為,第一,公平是基礎,是優先的。在效率影響公平的時候,需要服從公平原則;第二,公平和效率關系是辯證發展的。在不同時期,國家和社會的要求有不同的特點,一個時期強調公平,可能下一個時期強調效率,這是一個動態發展的過程;第三,土地公平與效率問題最核心的是要解決公平和效率之間的結合方式,這是土地政策、土地法律的全部目標。光講公平不講效率或光講效率不講公平都不行,在制度上怎樣實現健康的結合形式,是制定政策著力要解決的問題,這就是理論基礎。
土地公平和正義的基本內涵
        我理解土地的公平正義包括地權平等、地利共享、地盡其用三個內涵。地權平等,這里用的概念不是平均,而是平等,權利平等是表示我們每個人都有平等的權利以不同方式來利用土地,來謀取生活獲取收益。地利共享,是指土地的收入必須是全社會共同享用。在西方國家,土地保有稅、增值稅等基本上是依照這個原則進行設計的。地盡其用,是要求土地充分利用。擴展開來看的話,土地的公平與正義還涉及到代際公平、區域平衡等問題。
公平和效率關系在中國土地制度當中的體現和應用
        公平和效率關系在中國土地制度當中的應用,體現在土地制度變革的歷程和土地權利的設計上。
        新中國成立以來的土地制度安排與政策都是圍繞公平與效率關系的權衡來展開的。新中國成立后的第一件事,就是進行土地改革。廢除幾千年的封建土地所有制,建立農民私人所有制。上世紀50年代隨著實行國家現代化,1953年開始建立合作社制度,從初級社一直發展到高級社。這一段時間重點是解決公平的問題。1978年十一屆三中全會之后,從效率角度,首先是實行農用地家庭聯產承包責任制,然后推動國有土地使用權和所有權分離。這四十多年土地改革重點是在公平基礎上,解決效率問題。
        公平和效率的關系在具體的土地制度安排設計上,體現在了土地權利的設計上。土地法上的土地權利和民法上的物權是既有聯系也有區別的。1996年蘇黎世大學一個土地法教授給我寫了一個公式,土地權利等于民事權利(私權)加上公法管制,是兩者的結合。那么土地權利和物權的異同在哪里呢?用益物權純粹是民事權利,公法管制是物權的外部,而土地法的土地權利是把公法管制的條件放進了權利結構的內部,這樣土地權利內部始終是一個矛盾的對立統一體。意味著,一方面民事權利,一方面公法管制,才能構成完整的土地權。比如說,我申請一塊建設用地,按一般的法律理論來講,土地使用人就負擔一個服從政府管制的義務,但實際上它是一個權利,這塊地因為用途不同,管制條件差異實際能夠形成不同的價差,是有不同收益的。從民事權利視角來講,每個人都有投機性,按照經濟學理論,理性經濟人都想獲得最大的利益,但是有個管制條件在里面,實際是權利代替。在這個沖突當中,民事主體才能理性決定是否選擇這塊地,判斷這塊地值不值錢。因為管制條件可以影響收益。土地權利或土地物權,是以物權形式表現的土地法管制的,它既是權利又是義務,權利或義務是連接在一起的,不是單獨的,不是分離狀態。按照這樣的一個權利體系分析,那就在土地權利的設計上,把公平與效率都鑲嵌在土地權利結構內部,通過內部沖突以及當事人的理性選擇,來解決問題和達成平衡。
        按照這個理論來分析,以集體土地為例,集體土地的制度設計在公平和效率上存在問題,我們改革中采取集體土地所有權與承包經營權兩權分離,這幾年改革加上經營權,重點是要解決放活的問題。但絕不可以說我們的土地所有權,現在包括承包權就開始成了公平價值,好像將效率的體現重點壓在經營權上。我覺得承包法還是有管制的,新《農村土地承包法》對經營權,包括資本下鄉要審核、對經營權登記管理怎么區別情況等,實際也在力求解決公平的問題。在農村土地的權利制度設計上,我們是通過現在的“三權分置”來解決公平和效率。此外,我們也可以看到,這次《土地管理法》的修改,強調了居住正義,確保每個農戶都應該分得宅基地。
土地公平和效率關系中的發展權問題
        提到土地公平與效率,就不得不再簡單提一下發展權的問題。發展權的制度安排涉及土地規劃問題,從公平效率看,中華人民共和國每個地方、每個公民都應該擁有土地發展權。發展權因為公平和效率的問題,實際要解決區域平衡問題,但是區域平衡和經濟發展之間是有關系的。從中國現在采取的方式看,發展權的配置有管制選擇,一方面,盡量讓能發展起來的地方發展;另一方面,通過轉移支付,包括現在生態補償機制和生態價格來保護生態。這是中國在發展權分配的公正性和效率上的體現。
結語
        我的總體看法:一是中國一直在探索土地政策公平與效率關系的結合形式;二是不能僅依靠一般經濟學或法學思維看待土地問題,要始終尊重土地的特殊性,我們在很多問題上的分歧,都是把土地當作一般的市場要素來看待;三是尊重土地自身的特殊性,以及土地制度在中國的特殊性,這兩個特殊性不說清楚,就按一般的理論、國外的實踐來探討中國的土地問題,肯定是不行的。
        此外,土地市場也是公平與效率涉及到的重要問題,土地市場和一般的要素市場有區別,既遵守一般市場規則,還要考慮很多特殊性。其中,中國土地市場最特殊的是什么?土地市場按道理是一個完整的市場,是有交易雙方,中間有一個公正的監管者,三足鼎立的關系構成有效的市場。但是,如果政府既是市場供應者又是監管者,加上土地的稀缺資源特性,容易形成壟斷供應和地方間競爭。如何通過制度安排實現土地市場的交易安全和公平,可能是我們還沒有解決的問題。
                                                                                                                (在中國農業大學發言摘要 未經本人審閱)
 
        甘藏春,中國法學會副會長,中國農業大學中國土地政策與法律研究中心名譽主任。長期從事法理學、憲法學、行政法學、土地法學研究,先后出版多部著作和譯著,發表多篇學術論文。在中國農業大學開設“學術講堂—甘藏春講土地” 
        1974年高中畢業后回鄉務農,1977年湖北省蘄春縣蔴紡織廠工人,1978年湖北財經學院法律系學習,獲法學學士學位,1982年北京大學法律系憲法專業研究生,獲法學碩士學位,1984年北京大學法律系留校任教,任講師。1989年后先后任國家經濟體制改革委員會副處長、處長,湖北省宜昌市市長助理(掛職),國家土地管理局政策法規與監督檢察司副司長、司長,國土資源部政策法規司司長,新疆伊犁哈薩克自治州黨委常委、副州長、州政府黨組副書記(掛職),國土資源部黨組成員、國家土地副總督察(專職),國務院法制辦副主任,司法部黨組成員。
 
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