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《自然資源分等定級通則》解讀 伍育鵬 吳克寧 廖佳佳 馮喆

來源: 日期:2021-04-12 14:57:26
        2021年3月2日,自然資源部正式頒布《自然資源分等定級通則》(TD/T 1060-2021)(以下簡稱“《通則》”)作為推薦性行業標準。自然資源分等定級是自然資源資產產權制度的重要內容,是各級自然資源主管部門落實自然資源資產有償使用制度,建立自然資源資產評價評估體系,促進自然資源管理向數量、質量與生態管護并重轉變的基礎性工作。《通則》的頒布實施,標志著在自然資源分等定級工作有了標準的程序和方法,有助于科學評價和管理自然資源,全面掌握我國自然資源質量分布狀況,促進自然資源保護與合理開發利用。以下,就《通則》的情況進行解讀。
《通則》編制的背景和歷程
        隨著人與自然和諧共生、山水林田湖草生命共同體、“綠水青山就是金山銀山”等生態文明思想不斷深入人心,全國貫徹落實習近平生態文明思想的意識不斷增強,探索生態環境友好型、經濟可持續發展型、資源永續利用型的社會發展模式,成為生態文明建設的內在要求。其中,自然資源保護與開發利用管理是生態文明建設的重要制度性保障,具有全局性、基礎性、戰略性和不可替代性地位。
         為進一步加強自然資源統一管理,2019年4月,中辦、國辦印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》,明確指出“完善自然資源資產分等定級價格評估制度”,新《土地管理法》第27條也明確要求“縣級以上自然資源主管部門會同同級有關部門根據土地調查成果、規劃統一用途和國家制訂的統一標準,評定土地等級”。為進一步加強自然資源統一管理,黨的十九屆三中全會通過黨和國家機構改革方案,設立自然資源部,明確自然資源部要履行“組織開展自然資源分等定級價格評估”職能。為滿足新形勢下自然資源分等定級管理工作需要,落實中央關于統籌推進自然資源資產產權制度改革要求以及《土地管理法》要求,基于我國復雜的自然地理環境結合我國自然資源質量分布基本情況,開展自然資源分等定級。
        我國自然地理環境復雜,資源種類較多。開展自然資源分等定級,全面摸清自然資源質量分布基本情況,既是自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使國土空間用途管制和生態修復職責”的基礎支撐,也是科學開展自然資源保護和開發利用的前提條件。機構改革前,除城鎮建設用地和耕地分等定級工作具備一定的技術和實踐基礎外,其它自然資源門類分等定級工作尚處于探索或空白階段。要推動全國自然資源分等定級工作的開展,亟需先編制通則技術標準,明確自然資源分等定級的基本技術原則、工作對象、技術方法、工作程序、成果要求等內容。
        為此,自然資源部自然資源開發利用司啟動了《通則》的編制工作。2018年11月,在南京組織召開自然資源等級評價工作思路研討會。會議集中討論了如何搭建自然資源分等定級技術路線,基本確立了以土地為載體統一自然資源分等定級的工作思路。2019年3月起,部開發利用司委托中國土地估價師與土地登記代理人協會、國家林業和草原局調查規劃設計院,依托中國農業大學、北京林業大學、華中師范大學開展自然資源分等定級技術標準預研究,并多次組織專家研討會,對關鍵技術環節開展討論。2020年5月,在內蒙古、福建、江西、湖北、湖南、海南、重慶、四川部署開展林地、草地、園地分等定級試點,試點驗證不同區域、不同層級分等定級技術路線和工作組織模式。
         2020年6月-7月,組成由部開發利用司司長鄭凌志領銜,伍育鵬處長擔綱的《通則》起草工作組,研究確定《通則》起草框架。召開起草組第一次全體工作會,討論《通則》起草主要問題,形成初稿。在隨后的半年時間里,起草組多次召開工作會議,并邀請相關專家組織了多次研討會,形成了《通則》(征求意見稿)。通過座談會、函件等方式就《通則》(征求意見稿)向部內各相關司局,各省級自然資源主管部門,以及科研院所、高校、地方行政事業單位、地方行業協會、中介機構等方面廣泛征求意見,起草組根據意見對《通則》(征求意見稿)的體系構架、內容完整性、文字邏輯和學術規范等方面進行全面的完善補充,形成《通則》(送審稿)。2020年12月,《通則》(送審稿)經全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會土地資源利用分技術委員會審議通過。起草組根據審查意見和建議又進行了補充、調整、完善和細化,形成《通則》(報批稿)及全套說明文檔,報國家標準化管理委員會審查。2021年1月,經標委會審查通過的《通則》(報批稿)及編制說明向全社會公示征求意見。起草組根據公示反饋意見進行了進一步的修改。3月,《通則》經由自然資源部審定后正式頒布。
《通則》的總體思想和原則
        明確自然資源的定義對分類具有至關重要的作用,《通則》明確自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和。在梳理現有自然資源類別分等定級成果基礎上,分析各自然資源特點,結合生態文明要求和管理需要實際,顯化不同利用分類情況下的自然資源質量差異。其中,自然資源等別著重體現自然資源的天然稟賦、現實生態地理條件等宏觀地域差異。級別按不同管理實際分兩種技術路線,以開發利用為主要導向的自然資源級別主要體現社會經濟條件的影響,進一步顯化區域內自然資源的可利用差異,以保護為主要導向的自然資源級別可在等別基礎上進一步細化,體現區域內特征因素的影響差異,便于精細化管理。按照上述目標,確定自然資源分等定級對象,明確分類分區、綜合分析、主導因素、定量定性結合原則,統籌分等定級技術方法,統一工作內容和技術流程,細化成果管理要求,提供自然資源分等定級資料清單和指標分值計算規則。
        根據不同類型自然資源質量和生態地理分區的特點,將自然資源分等定級范圍界定為土地資源、海洋資源和水資源等。由于礦產資源賦存條件的復雜性和特殊性,《通則》秉持開放發展的態度,暫未收錄。在全國范圍內,根據各類自然資源特點,按照規定的方法和程序進行的自然資源質量綜合評定,劃分出的自然資源等別。自然資源級別為在行政區內,依據構成自然資源質量的自然屬性、社會經濟屬性和區位條件,根據地方自然資源實際情況和管理需要,按照規定的方法和程序進行的自然資源質量綜合、定量評定。
         《通則》規定了自然資源分等定級工作遵循的主要原則。包括:分類分區原則,自然資源分等定級按照自然資源類別,依據全國統一的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(試行)》開展。分類分區應該滿足制定國民經濟和社會發展計劃,宏觀調控,生態文明建設以及自然資源管理的需要。依據各類自然資源的自然特點和用途特征等因素,對自然資源的類型和類別進行歸納和劃分。綜合分析原則,即自然資源分等定級應對影響自然資源質量的各種因素進行綜合分析,如生態因素、社會因素、經濟因素等。因此,所選的因素、因子既能反映自然資源的自然生態方面的差異, 又能反映社會經濟方面的差異。主導因素原則,即:自然資源分等定級應重點分析對自然資源質量有重要作用的因素,突出主導因素的影響。著重體現其對自然資源起著控制和主導作用因素的主導性。定量定性相結合原則,即:自然資源分等定級應以定量評價為主,對現階段難以量化的因素進行必要的定性分析,將定性分析的結果進行量化,提高工作精度。
《通則》的分區和指標體系
        《通則》為體現我國不同利用分類情況下自然資源的質量差異,顯化地理區域內特征要素的差異,便于精細化管理,構建了中國自然資源分等定級分區。分區的劃定主要參考任美鍔院士《中國自然區劃問題》(1961年,8個自然區)、傅伯杰院士《中國生態區劃方案》(2001年,3個一級區13個二級區)、鄭度院士等《中國生態地理區域系統區劃》(2003年,11個氣候區)等重要研究成果。在中科院地理所陳百明教授等著名專家指導下,結合各類自然資源的特點,兼顧分等定級工作開展的便利性和區劃的完整性,將我國自然資源類型劃分為八個一級區。分別是:溫帶、寒溫帶濕潤區,暖溫帶濕潤、半濕潤區,亞熱帶濕潤區,熱帶濕潤區,南亞季風濕潤、半濕潤區,半干旱草原、荒漠草原區,干旱荒漠半荒漠區和青藏高原高寒區。
        在指標體系的構建上,《通則》從自然資源管理的角度出發,考慮經濟價值與生態價值的體現,結合分等定級的思想和原則以及不同資源類型用途和后續生態經濟價值估算方法的不同,將自然資源類型分等定級因素、因子的選取劃分為必選指標和備選指標。
        在分等指標選取上,基于糧食生產的角度,耕地分等以地形、土壤、生態及農田建設四部分入手,增加土壤生物多樣性指標并采用三調耕地資源分類專項調查數據。土壤重金屬污染指標作為耕地評價單元屬性之一,分為綠色、黃色、紅色三級,以反映耕地生態環境條件。園地分等主要考慮園地質量本底以及經濟產出指標。林地分等不考慮公益林和商品林的區別,使用能反映植物種類多樣性的“群落結構”指標來表征林地的生物多樣性。草地主要以草地退化、草地沙化、草地鹽漬化和草原綜合植被蓋度等為評價指標。國有建設用地分等依據《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)開展;集體建設用地不分等。海域、無居民海島分等主要考慮自然因素、生態因素、經濟因素和社會因素。水資源分等依據《水資源評價導則》(SL/T 238-1999)開展。濕地分等則充分考慮了景觀因素、水資源因素和生物因素。
        在定級指標選取上,主要強調各類自然資源開發利用、生產力及資源保護程度的體現。耕地可選取土壤質地、田塊形狀和道路通達度等;園地則主要考慮采收量、可及度、運輸距離及道路通達度等指標;林地指標主要來自各項森林調查成果,如森林一類調查、森林二類調查以及林地更新調查;草原分等定級中將現有草地pH值,裸露程度等指標作為草地退化作為指標替代,海拔作為氣溫修正;海域、無居民海島則將新增岸線資源狀況、動植物資源狀況及典型生態系統情況等指標納入評價體系。
        結語
        《通則》規定了各類自然資源類型和類別的劃分,適用于自然資源綜合調查、監測、管理、評價和保護規劃。將自然資源分等定級制度程序化、規范化,并在實踐中進一步加以完善,使其更具可操作性。《通則》的頒布實施,對全面開展全國自然資源分等定級工作提供技術規范,為自然資源調查監測、自然資源保護和合理開發利用、國土空間規劃、用途管制、生態修復、自然資源所有者權益管理及相關稅費管理等自然資源管理工作提供統一、規范的技術指導與支持,有助于推動相關工作的高標準、規模化實施,保障評估成果的科學性、準確性。
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